Enerji başlığındaki gelişmeler, konuşulması gerekenin çok altında tartışılıyor. Son 20 yılda elektrikten doğalgaza, halkın günlük yaşamında vazgeçilmez, temel bir ihtiyacın bir metaya dönüşümüne tanıklık ettik.
Enerjinin bir “sektör” haline gelmesi ve özel sektörün neredeyse istediği gibi at koşturması emekçiler için bütçelerini sarsan fahiş faturalar dışında görünmeyen başka maliyetler de yarattı.
Türkiye’nin “enerji hikâyesi”ni, özellikle sermayenin bu alana dahil olmasına değişik boyutlardan tanıklık etmiş bir iktisatçıyla konuştuk.
2002 sonrasında Türkiye enerji sektöründe nasıl bir dönüşüm yaşandı?
2001-2002 yıllarını Türkiye’de enerjinin bir “sektör” olarak ortaya çıktığı yıllar olarak niteleyebiliriz. Bundan kasıt özellikle elektrik tedariğinin kademeli olarak bir kamu hizmeti olmaktan çıkarılarak elektriğin kâr amacıyla alınıp satılan bir metaya dönüştürülmesi sürecidir.
1990’lı yıllar boyunca dünyanın diğer yerlerinde olduğu gibi Türkiye’de de elektrik üretiminde özel sektör katılımını sağlamaya yönelik adımlar atılmış, Yap-İşlet-Devret ve Yap-İşlet modelleriyle özel sektör tarafından elektrik santrallerinin kurulumu ve işletilmesi başlamıştı. Ancak, 2001 öncesinde enerjide yatırım ve halka hizmet tedariği ile ilgili uygulama ve kararlar esas olarak devletin sorumluluk alanındaydı. 2001 yılında Türkiye’de ekonomik liberalleşmeyi ve özelleştirmeyi hızlandıran Kemal Derviş reformlarının bir parçası olarak Elektrik Piyasası Kanunu ve Doğal Gaz Piyasası kanunu çıkarıldı. Bu kanunlarda elektrik ve doğalgaz fiyatları piyasada belirlenen ve serbestçe alınıp satılabilen birer emtia olarak tanımlanmakta, bunu sağlamaya yönelik yapılar oluşturulmaktaydı. Kanunlar rekabetin olabileceği bütün alanların piyasalaşmasını, piyasaların mümkün olamayacağı alanlarda denetlenmiş maliyete dayalı fiyatların oluşturulmasını ve piyasa denetimi için Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) adı altında bağımsız bir kurumun oluşturulmasını öngörüyordu.
İlerleyen yıllarda bu doğrultuda devlet tarafından verilen hizmetler bir tür rekabet ve piyasanın oluşabileceği üretim ve ticaret alanlarında önce kamu şirketleri haline getirilip, ardından bu şirketlerin özelleştirilmesi yoluyla özel sektöre devredildi. Diğer taraftan, elektrik ve doğalgaz şebekeleri iletim ve dağıtım olarak ayrıştırıldı; şebekenin ana yapısını oluşturan iletim hatları kamu şirketleri tarafından yönetilirken, hizmetin tüketiciye ulaştırıldığı uç noktalar olan dağıtım şebekeleri bölgesel olarak bölünerek özel şirketlere devredildi. İletim ve dağıtımda tek şebeke üzerinden rekabet mümkün olamayacağı için bu şebekeler gelirleri bağımsız kurul tarafından denetlenen ve aslında garantili olan birer bölgesel tekel olarak tasarlandı. Sistem AB’de 1998 yılında yürürlüğe giren ve peyderpey uygulamaya geçen Enerjide Tek Pazar Yönergesi’ne benzer şekilde tasarlanmıştı.
Elektrik Piyasası Kanunu uyarınca devlet artık yalnızca şebekenin zorunlu bakım ve onarımlarını yapıyor, üretim yatırımlarından ise önceden uluslararası finansman kuruluşlarıyla anlaşmaları yapılmış bazı büyük hidroelektrik santral projeleri dışında üretimle ilgili yatırımları ve yatırım kararlarını tamamen özel sektöre bırakıyordu. Tüketicilerden ise yıllık tüketim miktarı belli bir eşiğin üstünde olanlar “serbest tüketici” olarak tanımlanarak kendi tedarikçilerini belirleme ve ikili anlaşmayla karşılıklı olarak belirlenecek fiyattan elektrik temin etme hakkına sahip oluyordu. 2002 sonrasında enerjide piyasalaşmaya yönelik kanunların uygulanmasında en titizlikle uyulan ve uygulanan yön devletin elektrik üretim yatırımlarından çekilmesi oldu. Üretilen elektriğin satışı noktasında ise toptan elektrik piyasası 2010 yılına kadar kademeli olarak geliştirilerek uygulamaya kondu. Piyasadan beklenen arz ve talep doğrultusunda fiyatların oluşması ve bu fiyatların yatırımcılara da yatırım kararları için sinyal vermesiydi.
Bütün bunların sonucunda özel sektöre nasıl bir büyüklük devredilmiş oldu?
2002 sonrasında gelişmelere bakıldığında sektörleşme ve özelleşme hedefinin büyük ölçüde gerçekleştiği, sektörün neredeyse tamamının özel sektörün elinde olduğu görülüyor. 2002 öncesinde elektrik üretiminin yalnız yüzde 20’si özel sektör tarafından yapılmaktayken bugün bu oran yüzde 80 civarında. Elektrik ve doğalgazın dağıtımını, yani nihai tüketiciye satışını yapan şirketlerin ise belediye şirketi olan İGDAŞ dışında tamamı 2014’ten bu yana özel sektör şirketleri. Bütün bunlar aynı zamanda enerji talebine çok büyük bir artışın olduğu, akaryakıt dahil toplam enerji talebinin yüzde 90 büyüdüğü, elektrik tüketiminin ise 2,5 kat arttığı bir dönemde gerçekleşti.
Yani elektrik özelinde bakarsak 2002 öncesinde “pasta”nın büyüklüğü 100 birimdi ve bunun 80’i devletin kontrolündeydi. Bugün 250 birimlik bir büyüklükten söz ediyoruz ve 200 birimi özel sektörün kontrolünde. AKP iktidarının çerçevenin tamamlayıcısı ve uygulayıcısı olduğu bu sürecin en çarpıcı, ekonomiye ve topluma etkileri açısından çok daha bütünlüklü ele alınarak incelenmesi gereken başlıklarından biri enerji. Özelleştirmeleri hep satılan, devredilen işletmelerden, lisans bedellerinden elde edilen gelirlerin toplamıyla düşünme, ifade etme alışkanlığı var. Oysa ki enerji örneğinde de görüldüğü gibi dolaylı etkileri hiç dikkate almadan özel sektöre açılan alanı da dikkate aldığımızda hesaplananların çok ötesinde bir değer aktarımı olduğunu görüyoruz.
“İyi de özel sektör yatırım yaptı, risk aldı” diyenler olacaktır…
Bu dönemde özellikle elektrik üretimine yapılan özel sektör yatırımları dikkat çekici boyutlara ulaştı. Elektrikte 2002’de 31,8 GW olan elektrik kurulu gücü 2019 sonunda 90,4 GW’a ulaştı ve artan kapasitenin tamamına yakını özel sektör yatırımlarından oluştu. Devletin alım garantisi başta olmak üzere bir dizi destek sunduğu bir ortamda yatırım ve üretim riskinden söz etmek pek mümkün değil. 2002-2018 döneminde elektrik sektörüne 100 milyar doların üzerinde yatırım yapıldı ve bu yatırımların yaklaşık yüzde 70’i döviz bazında alınan kredilerle gerçekleştirildi. Aynı dönemde Türkiye’nin birincil enerji tüketiminde ithal kaynakların payı yüzde 68 seviyesinden yüzde 78’e ulaştı. Döviz borçlanarak yapılan büyük miktardaki elektrik üretimi yatırımları sonucunda 2019 sonunda yüzde 40 civarında atıl kapasite oluşması düşündürücüdür. Kamu öncelikleri ve planlaması olmadan yapılan yatırımlar büyük bir borç birikimine ve nihayetinde atıl kapasiteye yol açmıştır. Özellikle 2018 krizinden bu yana yeniden yapılandırılan, özel bankalardan kamu bankalarına aktarılan, bu arada dövizden TL’ye çevrilip döviz riski de kamuya dolayısıyla halka yüklenen borç stokunda enerji sektörünün payı hayli yüksek.
Ana hatlarıyla nasıl bir sermaye yapısı var enerji sektöründe? Lisanslarla girişe izin verilen, her aşamada denetlenen, çok sıkı regülasyona tabi bir sektörde yatırım kararlarının özel sektöre bırakılması ya da kâr odaklı alınmasının görünen, görünmeyen irrasyonellikleri, maliyetleri neler oldu?
Geleneksel olarak enerji tüm dünyada sermaye-yoğun bir sektördür; birim üretim başına yatırım tutarları yüksektir ve yatırımların tamamlanması birkaç yılı bulabilir. Dolayısıyla, sektörde yatırım yapmak birkaç yıllık kâr hedeflerini aşan uzun vadeli bir bakış açısı gerektirir. Tüm dünyada enerji sektöründe oligopol dediğimiz, enerjinin ve sanayinin çeşitli alanlarına yayılmış az sayıda büyük şirketin hakim olduğu bir yapı gözlenir. Bu yapı enerjide yaşanmakta olan teknolojik dönüşümle birlikte son yıllarda biraz değişmeye başlasa da hâlâ geçerliliğini korumaktadır.
Türkiye’de de kamudan özel sektöre geçiş aşamasında başlarda payı küçük olan özel sermayenin giderek dünyadakine benzer özellikler taşımaya başladığını, birkaç sermaye grubunun elektrik üretimi, dağıtımı ve ticaretiyle doğalgaz dağıtımında etkin olduğunu görüyoruz. 2020’de AT Kearney danışmanlık firması tarafından yayınlanan MW100: Türkiye’nin En Büyük 100 Elektrik Üreticisi raporu1 bu konuda fikir veriyor. Raporda yer alan en büyük 100 şirket Türkiye’nin toplam elektrik üretim kapasitesinin yüzde 85’ini, en büyük 10 şirket yüzde 48’ini oluşturuyor. Ki bu şirketlere baktığımızda Sabancı, Akkök, Enka gibi geleneksel sermaye gruplarını da, ilk çarpıcı çıkışlarını enerji özelleştirmeleriyle yapan Limak, Cengiz, Kolin gibi grupları da görüyoruz. İstanbul Sanayi Odası’nın En Büyük 500 Sanayi Kuruluşu’ndaki gruplarla örtüştüğünü de söylemek mümkün. Bu listeye Tüpraş ile Koç grubunu da eklediğimizde aslında büyük sermaye gruplarının büyük bir iştahla bu pastadan pay aldığı görülüyor.
Tabii bu resme finans kuruluşlarını, bankaları da eklemeye ihtiyaç var. Daha önce de belirtildiği gibi büyük sermaye girdisine ihtiyaç duyan bu yapı aynı zamanda büyük miktarda finansal kaynağın mobilize edilmesini gerektiriyor. Yapılacak büyük yatırımlar veya özelleştirme kapsamındaki satın almaların gerçekleşebilmesi için finans bacağı ilk aşamalardan itibaren proje geliştirmenin bir parçası oluyor, yatırım esnasında alınan kredilerin proje gelirleriyle ödenmesine yönelik çeşitli finansman mekanizmaları, projenin işletilmesi sırasında da finansal kuruluşlarla 10 yıla varan uzun dönemli ilişkilerin sürdürülmesine, bir başka deyişle projeye ortak olmalarına yol açıyor. Dolayısıyla, finans sektörü de enerji sektörü ile iç içe bir görünüm sergiliyor. Enerjinin bir sektör olarak varlığını hissettirmeye başladığı 2004’te 1,6 milyar dolar civarında olan Türkiye’deki bankalarda enerji sektörüne ait borç stoku 2018 sonunda 45,5 milyar dolar seviyesinde bulunuyordu ve enerji kredilerinin toplam banka kredileri içindeki payı yüzde 1’den yüzde 10’a ulaşmıştı. Enerji şirketlerinin yurtdışından doğrudan kullandığı krediler de eklendiğinde büyük bölümü döviz kredilerden oluşan borç stoku 60 milyar dolara yaklaşıyor. Ki anılan dönemde ödenen borçlar da dikkate alındığında toplam finansman hacminin 80 milyar doları aştığı söylenebilir.
Yüzde 40 civarında atıl kapasite ve ödeme zorlukları aşikar olan devasa bir borç stokundan söz ettiniz. Her şeye rağmen kağıt üzerinde bu kadar kontrol edilen bir sektörde bu noktaya nasıl gelindi?
Hem üretim hem tüketim tarafındaki sermaye ağırlığı ve yıllar süren liberalleşme süreci çeşitli çelişki ve irrasyonellikleri de beraberinde getirdi. Özellikle 2010 yılına dek yeni ve yıldızı parlayan bir sektör olarak değerlendirilen enerjiye daha köklü ve deneyimli bir sektör olan inşaat/taahhüt sektöründe yer alan yatırımcılar özellikle rağbet gösterdi. 2000’li yıllarda devlet doğrudan yaptığı yatırımlardan vazgeçerken, Dünya Bankası başta olmak üzere uluslararası kalkınma finansmanı kuruluşlarının da yönlendirmesiyle enerji sektörünü talebi hızlı artacak ve istikrarlı kâr sağlayacak bir yatırım alanı olarak işaret ediyordu. Aslında elektrik üretimi projeleri kendi başına yüksek kârlılık oranları sağlamasa da elektrik ve doğalgaz dağıtımı ile entegre edildiğinde çeşitli altyapı yatırımları, proje inşaat işleri ve abonelere yönelik hizmet satışlarından gelen ve esas olarak tüketicilerden alınan elektrik ve doğalgaz bedelleri yoluyla fonlanan iyi bir kâr alanı ortaya çıkıyordu. Böylece her bir yatırımın kendi içindeki kârlılığından ziyade yeni bir kâr alanında diğer yatırımcıların önüne geçerek “alan kapatmak” veya çeşitli şekillerde “alanı paylaşmak” yaklaşımı öne çıktı.
Elektrik üretimi ile ilgili gelişmelerin yanısıra enerji tüketimi ile ilgili bazı gözlemlere de yer vermek önem taşıyor. Türkiye’de toplam enerji tüketiminin üçte biri, elektrik tüketiminin ise yüzde 45’inden fazlası sanayi kuruluşları tarafından yapılıyor. Üç imalat sanayi sektörü; demir-çelik, çimento-cam-seramik ve tekstil sanayileri Türkiye’de üretilen elektriğin yaklaşık dörtte birini tüketiyor.
Bu sektörlerde enerji verimliliği ve enerjinin optimal kullanımının ötesinde, enerjiye harcanan kaynaklar dikkate alınarak yarattıkları değerin, dışa bağımlılık üzerindeki etkileri de dikkate alınarak sorgulanması gerekiyor. Örneğin, birim maliyetin yarıdan fazlasının enerji olduğu çimento sektöründe Türkiye bir dönem üretiminin neredeyse yüzde 25’ini ihraç ediyordu. Ki dünyada ticarete çok sınırlı konu olan, yerel ölçekte üretilip tüketilen bir maldır çimento. Demir-çelik ve çimento özelinde Türkiye’deki inşaat büyümesinin niteliği bile sorgulanmaya değerken, bir de örtük sübvansiyonlarla ihracat rekorları kırıldı. Sadece bu kadarıyla bile sanayi tüketim profili elektriğin üretiminde olduğu gibi tüketiminde de sermayenin ağırlık taşıdığını gösteriyor. Sanayi, ulaştırma, ticaret politikaları sermaye içi kimi dengelemeleri kısmen gözetmek dışında tekil sermaye gruplarının kârını maksimize etmelerine sonsuz izin veren bir karakter taşıdı. Bu durum enerji talebi anlamında başlı başına olabilecek tüm uyaranların devrede olması anlamına geldi. Türkiye, halkın ihtiyaçları, önceliklerine göre örgütlenmiş bir ekonomide çok daha düşük enerji tüketimiyle üretim yapabilecekken, enerji tüketimi ve dolayısıyla enerji kaynakları ithalatının çok arttığı bir yapıyla ilerledi.
Bu dönemde aynı zamanda kentleşme hızlı bir gelişim gösterdi, hizmet sektörleri hızlı büyüdü, dolayısıyla sanayi üretim dışındaki alanlarda da elektrik tüketimi hızlı arttı. Kent yaşam standartlarına uygun olarak elektrikli eşya kullanımının artması, klima kullanımının yaygınlaşması, ısıtma havalandırma sistemleri vb gelişmelerle birlikte elektrik talebinde biraz önce sözünü ettiğimiz 2,5 katlık artış yaşandı.
Ancak, elektrik talebinde yukarıda işaret edilen hızlı gelişimi de aşan, abartılı beklentilerin gerçekleşmemesi ve kapasite fazlasıyla birlikte toptan elektrik piyasasında fiyatların baskılanması TL’deki değer kaybıyla birleşince, elde edilen gelirlerin dövizle alınan kredilere kıyasla düşük kalmasına ve bir tür borç krizine yol açtı. Tüm yatırım alanlarında sıklıkla karşılaştığımız ve sistemin temel irrasyonelliklerinden olan aşırı yatırım ve iflas baskısı böylece enerji sektöründe de ortaya çıkmış oldu. Diğer yandan enerji fiyatlandırması farklı sermaye grupları arasında da sürekli bir çelişki-çatışma alanı halini alıyor.
Enerji fiyatlarının elektrik, doğalgaz ya da akaryakıt faturaları üzerinden nihai tüketiciye yansımalarını daha fazla konuşup algılıyoruz. Ama enerjinin gerçek maliyeti çok daha yüksek. Biraz bu konuyu açabilir misiniz?
Enerjinin toplumsal maliyeti fiyatlara ve faturalara yansıyanın çok ötesinde üzerinde durulması gereken bir konu. Biraz önce sözünü ettiğimiz aşırı yatırım, borçlanma, artan ithal enerji kaynaklarına bağımlılıkla birlikte gelen maliyetlerin toplumsal bedelinin ancak yakıt tarifelerine yansıyan bölümünü faturalarımızda görebiliyoruz. Ancak, bunların bir bölümü kamu kuruluşlarının ve kamu bankalarının “görev zararı” adı altında farklı yollarla emekçi kesimin sırtına yükleniyor. Enerji fiyatlarına yansımayan diğer bir konu ise enerji üretimi ve tüketimi esnasında insan sağlığı ve çevreye verilen zararların bedeli. Enerjinin ayrı bir kâr alanı haline gelmesiyle birlikte ortaya çıkan plansız ve aşırı yatırım furyası ve fosil yakıt tüketiminden kaynaklanan hava kirliliği geri dönüşü olmayan hasarlara yol açabiliyor. Çevre ile ilgili uluslararası kuruluşlar enerji için fosil yakıt tüketilmesinin Türkiye’de insan sağlığına zararının 15-30 milyar dolar civarında maliyeti olduğunu öne sürüyor.2 Tüm bu faktörleri dikkate aldığımızda temel bir ihtiyaç olan enerjinin temiz, topluma faydalı ve çevreye minimum etki edecek şekilde planlanmasının önemi bir kez daha görülüyor.
Yarın: “Düşük karbonlu enerji dönüşümü” kurtuluş mu?