Bütçeler iktidarların maliye politikalarının, çözümlerinin ve çözümsüzlüklerinin ve sınıfsal kimliklerinin aynasıdır. Yatırım bütçesi özelliklerini yitirmiş bir bütçe ise, aynı zamanda, kalkınma ve sanayileşme iddiası kalmamış bir siyasi iktidarın üç boyutlu resmi gibidir.

Bütçede cari transferler sorunu

Geçen haftaki yazımızda 2020 Ocak-Temmuz Bütçe verilerini 2019 yılının aynı dönemiyle karşılaştırdığımızda bazı önemli saptamalar yapma olanağı bulmuştuk. Bunlardan ikisine değinerek başlayalım.

Birincisi, bütçede üç kalemin giderek bütçenin ağırlıklı bölümünü oluşturduğu saptamasıydı. Öyle ki, 2020'nin ilk yedi ayında cari transferler, personel giderleri ve faiz giderleri toplamı, sadece bir yılda 3,7 puanlık bir artış göstererek, bütçenin yüzde 80,7'sini temsil etmekteydi. Üstelik buna, personel giderlerinin tamamlayıcı parçası olan, kamu personeli için devletçe ödenen SGK primleri de dahil edildiğinde, sonuncu oran yüzde 84,9'a ulaşmaktadır. (Dikkat: SGK'ya Hazine yardımları, sosyal güvenlik açığının finansmanı vb. transferler, devletin personel giderleri içinde yer alan SGK prim yükümlülüğünden tamamen farklıdır ve cari transferler kalemi içinde gösterilirler.)

İkinci saptama, bütçenin "cari transferler" kaleminin bütün diğer harcama kalemlerin üzerinde bir ağırlık kazanarak tek başına yüzde 40'ı aşan bir boyuta ulaşmasıdır. Bu ağırlık artışının AKP dönemi içindeki seyrine bir göz atmak, bütçede önemli bir yer kaymasının ipuçlarını verebilir.

Görüldüğü gibi, bütçenin cari transferleri dönem içinde ciddi ölçüde şişmekte, başlangıç ağırlığının iki katının üzerine çıkmaktadır. (2019'un ilk yedi aylık sonuçları da yüzde 40,6 oranını vermektedir.)

Transfer harcamaları, devletin kendisinin doğrudan harcamayıp kurumlara/kişilere çeşitli ihtiyaçları için transfer ettikleri kalemlerden oluşur. Cari transferler ve sermaye transferleri olarak iki bölüme ayrılır. Buradaki konumuz olan cari transferler çeşitli amaçlara yöneliktir ve çok farklı biçimler alabilirler. 21. yüzyıldaki Türkiye kamu maliyesi gerçekliği bakımından bazı başlıklar önem sırasıyla şöyle sıralanabilir: Sosyal Güvenlik Kurumlarına transferler, yerel yönetimler ve fon payları, tarımsal destekleme ödemeleri, KİT görev zararları, diğer cari transferler. Bu beşli ayırım bakımından 21. yüzyıl Türkiye'sindeki ağırlık kaymalarına bir göz atalım (Önceki ve bu tablo için kaynak: 2020 Yılı Bütçe Gerekçesi ile Hazine ve Maliye Bakanlığı, Kamu Mali Yönetim ve Dönüşüm Genel Müdürlüğü verileri).

Bu tablo bize şu eğilimleri veriyor: SGK transferleri ile "diğer" cari transferlerin ağırlığı sürekli artmaktadır. SGK transferleri, toplam cari transferlerin yarısı boyutuna ulaşmıştır, hatta bazı yıllarda (2007 ve 2009 gibi) aşmıştır.

Yerel yönetim ve fon paylarında da artış vardır ama daha ılımlıdır. Burada, giderlerden değil gelirlerden ayrılan paylar söz konusudur: Yerel yönetimlerin bütçe vergi gelirlerinden yasal olarak aldıkları paylar ile özellikle iki fona, Savunma Sanayii Destekleme Fonu (SSDF) ile Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu'na (SYDTF) gene yasal zorunluluk gereği aktarılan paylar içerilmektedir. Yerel yönetimlere aktarılan tutarların, söz konusu iki fona aktarılan tutarların 4-5 katı olduğunu belirtelim.

Yerinde sayan cari transfer türünün tarımsal destekleme ödemeleri olduğu görülmektedir. Oysa burada da 2006 tarihli Tarım Kanunu'ndan gelen yasal zorunluluk vardır ama iktidar kendisini bu yasaya uymakla yükümlü hissetmemektedir. Eğer bu yasaya uyulsa, yani GSMH'nın en az yüzde biri kadar bir tarımsal destekleme ödeneği bütçede ayrılmış olsaydı, buradaki payların iki katından fazlasına çıkması beklenirdi. 

2019'dan 2020'ye değişim oranları

Son olarak 2019'un ilk yedi aylık gerçekleşmeleri ile Ocak-Temmuz 2020 verilerini karşılaştırmak ve değişim oranlarına odaklanmak ilginç olabilir. Daha çarpıcı olması için cari transferlerin daha ayrıntılı alt kalemlerine de yer verilmelidir (Kaynak, Kamu Mali Yönetim ve Dönüşüm Genel Müdürlüğü verileri).

Son tabloda görülen ilk şey, cari transferlerin bütçe giderlerinden hızlı arttığıdır. Bu transferler içindeki payı önemsiz olmakla birlikte, görev zararlarındaki artışın daha hızlı olduğu, özellikle de iki kamu bankasının zararlarını karşılamak için aktarılan tutarın bir yıl öncesine göre yüzde 60 artış gösterdiği not edilmelidir.

Cari transferlerin asıl büyük kalemi olan "Hazine yardımları" ile bunun da en önemli alt kalemi olan "Sağlık, Emeklilik ve Sosyal Yardım Giderleri"ndeki yıllık değişimin yüzde 41,3 oranıyla cari transferler genelinin oldukça üzerinde artış gösterdiği görülmektedir. Daha ayrıntıya girildiğinde, bu artışın kaynağında "Sosyal Güvenlik Açık Finansmanı"nda 2020'de görülen olağanüstü sıçramanın olduğu dikkati çekmektedir. Esasen "Hazine Yardımları" kaleminin temel iki alt bileşeni, "Devlet Sosyal Güvenlik Katkısı" ile "Sosyal Güvenlik Açık Finansmanı" olmaktadır. Temmuz 2020 itibariyle bu iki alt kalemin toplamı, Hazine yardımlarının yüzde 56'sını, toplam cari transferlerin de yüzde 33'ünü temsil etmektedir. "Gelirden ayrılan paylar" hariç tutulsaydı, cari transferlerin daha büyük bölümünü (yüzde 41'ini) temsil ediyor olurlardı.

Tarımsal destekleme ödemelerinde 2020'de ortaya çıkan yüzde 39'luk artış, destekleme ödemelerinin kriz dolayısıyla öne çekilmesiyle ilgilidir. Yoksa bu desteklerin bütçe payında anlamlı bir değişiklik için siyasi koşullar oluşmuş değildir.

Hane halkına yapılan transferler, eğitim amaçlı transferleri (burslar ve harçlıklar ve diğerleri), KOSGEB (KOBİ) ve Sanayi Bakanlığı teşviklerini, BES devlet katkısını vb. içermektedir. KOSGEB ve Sanayi Bakanlığı teşviklerinde krize rağmen sırasıyla yüzde 98 ve yüzde 10'luk gerilemeler olması, iktidarın akut kriz koşullarında bile kredilerle borçlandırmak dışında bir KOBİ destek programının olmadığının göstergesidir. Sağlık amaçlı transferlerin 300 milyon TL'ye bile ulaşmaması ve hiç artış olmaması, pandemik krize karşı iktidarın böyle bir cari transfer programının olmaması anlamındadır. Sosyal amaçlı transferler ise SHÇEK yardımları ile 2022 sayılı Kanun çerçevesinde yaşlı aylıklarını içermektedir. 

Yazı bazılarına teknik ayrıntılara boğulmuş gibi görünebilir. Ama bütçeler iktidarların maliye politikalarının, çözümlerinin ve çözümsüzlüklerinin ve sınıfsal kimliklerinin aynasıdır. Yatırım bütçesi özelliklerini yitirmiş bir bütçe ise, aynı zamanda, kalkınma ve sanayileşme iddiası kalmamış bir siyasi iktidarın üç boyutlu resmi gibidir.