Sanayi üretiminden, akla gelebilecek hemen hemen her türlü hizmete en önemli girdilerden olan, bir yurttaşın en temel yaşam koşullarını idame ettirebilmesi için önemli ihtiyaçlardan biri olan elektrik günümüzde neredeyse tamamen özel sermayeye teslim edildi. Elektriğin özelleştirilmesi yurttaşlar için sadece elektriğin pahalılaşması anlamına gelmedi, aynı zamanda onu yer yer erişiminden bağımsız ulaşılmaz kıldı. Örneğin ısınma başta olmak üzere pek çok temel ihtiyaçta en temiz ve konforlu çözüm elektriğe dayalı uygulamalar olabilecekken çok pahalı olduğu için kullanılamıyor, ya da çok sınırlı kullanılabiliyor.
Özelleştirmelerin tek yansıması kendisini sadece kabarık faturalar olarak göstermedi, aynı zamanda artan kesintiler, merkezi planlamanın eksikliğinden kaynaklı hem sayısı hem de çözülmesinin maliyeti artan arızalar ve 2015’te olduğu gibi ülkenin tamamını tehdit eden toplu kesintilerle kendisini gösterdi.
Türkiye'de elektriğin özelleştirilmesinin kısa tarihçesi
Kısaca şunu söyleyebiliriz; elektrik piyasasında özelleştirme, 1993 yılında elektrik üretimini ve dağıtımını bir kamu hizmeti olarak tanımlamak için yasa çıkarıldığında başladı. Türkiye Elektrik Kurumunu (TEK) hedefleyen kanun, “Kamu İktisadi Teşebbüsü” statüsünü kaldırmış ve özelleştirmenin yolunu açmıştır. Bu yasa ile TEK'in varlığı sona erdi ve iki yeni kamu şirketi kuruldu; biri elektrik üretiminden, diğeri elektrik dağıtımından sorumluydu.
Bu noktadan sonra elektrikte özelleştirme sürecine hızlı bir giriş yapıldı; 1990'dan itibaren inşa edilen elektrik üretim tesislerinin, 'Yap-İşlet-Devret' ve 'Yap-İşlet' sistemi altında inşa edilmesiyse üretimin özelleştirilmesinin ilk adımı olmuş oldu. Türkiye Özelleştirme İdaresine göre, özelleştirmeleri genel olarak “Devletin ticari ve endüstriyel faaliyetlerini en aza indirmek, rekabetçi bir piyasa ekonomisi oluşturmak, devlet bütçesini Kamu İktisadi Teşebbüslerinin finansal ağırlığından kurtarmak” yani kısaca temel insani ihtiyaçların en basit gereksinimlerinden birini bir rekabet alanına dönüştürmek olarak tarif ediliyor.
Ayrıca Türkiye Özelleştirme İdaresine göre elektrikte özelleştirmenin amaçları şöyle özetleniyor:
- Varlıkların verimli çalışması, maliyetleri düşürme
- Elektrik arz güvenliğinin sağlanması ve arz kalitesinin artırılması
- Kayıp / kaçakta azalma sağlama
- Özel sektörün yenileme ve genişletme yatırımları
- Rekabetin faydalarını tüketicilere yansıtmak
Özelleştirme süreci ilk başladığında, 'Yap-İşlet-Devret' (YİD) ve 'Yap-İşlet' (Yİ) sistemleri yürürlüğe konuldu. YİD altında, 1990'lardan günümüze 18 hidroelektrik santrali, 4 doğalgaz santrali ve 2 rüzgâr santrali kuruldu. Halen inşa edilmemiş olan 31 tane proje daha var. Yİ kapsamında bir kömür santrali ve 4 doğalgaz santrali bulunmakta.
Elektrik üretiminde özelleştirmelerin başlangıcı 1990’lı yıllara dayansa da enerji sektörünün piyasaya teslim edilmesi doğrultusundaki en büyük dönüşüm 2001 krizinin ardından kabul edilen Elektrik ve Gaz Piyasası Kanunları ve EPDK’nın kurulması oldu. 2002 yılında elektrik üretiminde özel sektörün payı yüzde 32 iken 2019 yılında bu oran yüzde 75’e ulaştı. Termik santraller başta olmak üzere kamunun elindeki elektrik santrallerinin bir bölümü özelleştirmeler yoluyla özel sektöre devredilirken özel sektör payındaki esas artış yeni santral yatırımlarıyla sağlandı. Dünya Bankası başta olmak üzere uluslararası finans kuruluşlarının yönlendirmesi, bir dizi kamu teşvik ve sübvansiyonuyla büyük sermaye grupları başta olmak üzere sermayeye büyük bir alan açıldı. 2002 yılında Türkiye’nin elektrik üretiminde kurulu gücü 30 GW civarındayken 2019 yılında 90 GW civarında. 60 GW artışın çok büyük bölümü özel sektör yatırımlarıyla gerçekleşti. Dünya Bankası’nın 2015 tarihli “Türkiye Enerji Sektöründe Dönüşüm: Önemli Aşamalar ve Zorluklar” başlıklı raporunda uluslararası düzeyde bir “başarı hikayesi” olarak övülen bu dönüşümün görünen ve görece kolay hesaplanabilen maliyetleri yanında pek değinilmeyen dolaylı pek çok maliyeti bulunuyor. Türkiye’nin son 20 yılında sermayeye en büyük değer aktarım mekanizmalarından biri olmanın yanı sıra teknoloji ve ölçek seçimi başta olmak üzere insan sağlığına doğrudan etkileri yüksek, tarımsal alanların, doğal yaşamın tahribatı gibi bir dizi sonuç da cabası.
2002-2018 döneminde elektrik üretimi ve dağıtım için yapılan yatırımların toplam tutarı 110 milyar dolar civarında. Türkiye’de aynı dönemde yapılan sabit sermaye yatırımlarından yüzde 10 pay aldı elektrik sektörü. Uzun vadeli dış borç ve yurtiçi banka kredilerinde de benzer pay söz konusu, enerji finansmanı için yurtdışı ve yurtiçi kaynaklardan 75-80 milyar dolar kredi kullanıldı. Dönemin başlangıcında enerji arz açığı da gerekçe gösterilip hızlı devreye alınabilecek doğalgaz ve termik santral yatırımlarına ağırlık verildi. Büyük oranda General Electric, Siemens gibi uluslararası teknoloji tekellerine kaynak aktarımı anlamına gelen bu santraller, aynı zamanda enerjide ithal kaynak bağımlılığını da artırdı. 2007 yılında Yenilenebilir Enerji Kanunu ile birlikte hidroelektrik santraller başta olmak üzere rüzgar, güneş gibi yenilenebilir enerji kaynaklarından üretime yönelim arttı. Ancak özellikle nehir tipi HES’ler başta olmak üzere havza planlaması yapılmadan, yetersiz etki değerlendirmesiyle yapılan bu yatırımlar çevreye ve yakınlarındaki yerleşim birimlerinde yaşayanlara verdikleri zararlarla, tüm bu sürecin özendiricisi Dünya Bankası tarafından bile eleştiri konusu oldu.
Kentleşme, enerji tüketimi yüksek sektörleri uyaran büyüme tercihleri, ulaştırma politikaları sonucunda karayolu taşımalarının yaygınlaşması, araç trafiğinin hızlı büyümesi gibi pek çok faktöre bağlı olarak Türkiye’nin genel olarak enerji tüketimi, özel olarak da elektrik tüketiminde kontrolsüz bir büyüme de teşvik edildi. Hiç kuşkusuz talepteki hızlı büyüme özel sektör elektrik yatırımlarının geri dönüş sürelerini kısaltıp karlarını artırmalarını da sağladı. Bu konudaki en çarpıcı örnek, 2000’li yıllarda birim sanayi maliyetinin yüzde 50-55’i enerji olan demir-çelik, çimento gibi sektörlerde Türkiye’nin dünyanın sayılı ihracatçıları arasına girmesidir.
Enerji özelleştirmeleri, elektrik üretim altyapısının enerji teknolojisi tekelleri, sektöre giren sermayedarlar, uluslararası finansörler gibi aktörlerin yönlendirmeleri doğrultusunda şekillenmesine yol açtı. Hem ithal kaynak kullanımının artması hem de enerji ekipmanları ithalatıyla Türkiye’nin cari açığının yükselmesine neden oldu. En fazla dış finansman kullanan sektörlerden biri olarak, yatırım tutarlarının şişirilmesi, birden fazla finansal aracı bulunması, kamuya kıyasla çok parçalı finansman gibi nedenlerle, yüksek finansman maliyetleri söz konusu oldu. Kamunun alım garantileri ve diğer sübvansiyonlar da dikkate alındığında bu maliyetler halka yüklendi. Elektrik üretim ve dağıtım yatırımlarıyla, özelleştirmelerin finansmanında kullanılan krediler, sorunlu kredilere dönüştü. 2018 yılından bu yana borçları yeniden yapılandırmaya konu sektörlerin başında enerji geliyor, borç yeniden yapılandırmaları yoluyla söz konusu borçların bir bölümü kamu bankalarına devredildi.
Üretimde özelleştirme verimi arttırdı mı?
Üretimin özelleştirilmesinde en büyük argüman kamu elindeyken kurumların verimsiz çalışması, rekabet piyasasının verimi arttıracağı ve böylece daha ucuza daha verimli bir enerji temininin sağlanacağıydı. 2008 yılından bu yana kamunun elindeki dokuz enerji santrali özelleştirildi. Bunların yedisi hidroelektrik santralıyken, diğer ikisi Engil Gaz Türbini ve Denizli Jeotermal oldu. Engil Gaz Türbininin özelleştirilmesi mülkiyetin devredilmesi, diğerleri ise işletme haklarının devredilmesi ile gerçekleştirildi. Bu tesislerin özel sektöre devir işlemleri 1 Eylül 2008 tarihinde tamamlandı.
Bu özelleştirilen tesislerin özelleştirme öncesi ve sonrası MW cinsinden güç kapasitelerinde herhangi bir değişim gözlenmezken özelleştirmeden sadece iki yıl sonra üretim miktarları iki katından fazlaya çıkıyor.
Elektrik Mühendisleri Odası'nın (EMO) 2012'de yayınlanan raporuna göreyse, bu durum kurgulanmış bir eylem. EMO güç kapasiteleri değişmezken üretimdeki artışı şöyle açıklıyor:
“... 2007-2010 yılları arasında üretimdeki artış, kamu işletmelerinin verimsiz hale gelmesine ve özelleştirmeleri rasyonelleştirmesine neden olan politik yaklaşımların somut bir göstergesi olarak görülebilir.”
EMO’nun beyanı kurulu kapasitenin sabit olmasına dayanmakta, ancak hidroelektrik santrallerinin üretimi de tesislerin bulunduğu bölgedeki yağmurların değişmesine bağlıdır. EMO bu durumu “... 2009 ve 2010 yıllarında su gelirlerindeki artış elektrik üretimine de katkıda bulundu. Ancak, kurulu kapasitelerinde herhangi bir değişiklik olmadan su gelirleri ile bu santrallerin yıllık toplam üretimindeki bu artışı 2,5 katına kadar çıkmasıyla açıklamak mümkün değil… 2008 yılında su gelirlerinde bir düşüş olmasına rağmen, üretim 2007'ye göre arttı” sözleriyle açıklıyor.
Yukarıda bahsedilen EMO tarafından yapılan açıklamalara göre, bu büyük üretim artışı devlet mülkiyeti altında da mümkün olabilir ve Özelleştirme İdaresi tarafından tanımlanan, “Varlıkların verimli işletilmesi, maliyetlerin düşürülmesi” şeklinde özelleştirmeyi haklı çıkarmak için çok az sayıda üretimin düzenlenmesi olasılığı vardır.
Dağıtımda özelleştirmeler: Faturalarımızı kim kesiyor?
2001’de kabul edilen “Elektrik Piyasası Kanunu”yla beraber devlet tekeli içinde kalmış ve dağıtım 21 bölgeye ayrılmış ve özelleştirmeye açık hale getirildi.
Özelleştirmelerle birlikte en büyük payı, İstanbul’un Anadolu ve Avrupa yakaları, Ankara, İzmir ve Antalya’daki elektrik dağıtımına çöreklenen firmalarsa Sabancı, Cengiz-Kolin-Limak üçlüsü ve Bereket Enerji’den oluşuyor.
Firmaların abone sayılarını toplam kWh cinsinden tüketim miktarlarını ve işleten firmaları merak edenler aşağıdaki tabloya bakabilir:
|
Özelleştirme fatura tutarlarını gerçekten azalttı mı?
2010 yılının son üç ayında, dağıtım firmalarının ana tedarikçisi olan TEDAŞ toptan fiyatlarını yüzde 20,35 oranında azaltmıştı. Fakat bu düşüş tüketicilerin elektrik faturalarına yansımadı. Ancak TEDAŞ, 2010 ve 2011'in 3. çeyreğinde toptan satış fiyatlarını yüzde 2,29 ve yüzde 11,77 oranında artırdığında dağıtım şirketleri elektrik dağıtım fiyatlarını artırdı. Sadece bu bir yıllık dönemde EMO’nun verileri, kaba bir hesaplamada, dağıtım şirketlerine yaklaşık 550 milyon lira finansal kaynak transferinden bahsetmenin mümkün olduğunu göstermekte.
Özelleştirme maliyetleri arttırdı
Altyapı yatırımları elektriğin dağıtımı için çok önemli olmakla birlikte, altyapının idaresi ve onarımı da özelleştirmelerle birlikte dağıtım firmalarına teslim edildi. Altyapı yatırımları ile ilgili ana konu, alan özele terkedildiğinde herhangi bir arz sıkıntısı oluşmadığı müddetçe özel firmaların bu yatırımlara mali kaynak ayırmaya fazla istekli olmamaları. Bu durum kaynakların harcanmaması için bu yatırımların mümkün olduğunca geç yapılmasını doğuruyor.
Ancak, özelleştirmeden önce ve sonra yatırımları karşılaştırdığımızda, plansızlık ve altyapı harcamalarından kaçınmanın, maliyetleri azaltmak yerine neredeyse her üç yılda bir iki katına çıkardığı görülüyor.
Elektrik dağıtımının özelleştirilmesi yolunu açan Elektrik Piyasası Kanunu 2001 yılında kabul edildi, 2008 yılında özelleştirme süreçleri başlatıldı ve 2013 yılında sonuçlandırıldı.
Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi'nin (TEDAŞ) geçiş sürecinde yaptığı yatırımlar 2011'den sonra özel firmalar tarafından yapılmaya başlandı. 2008 yılı boyunca yatırımlar, sadece özelleştirmeler başladığı on yılda zirveye ulaştı. Sonraki yıllarda bu yatırımlar düzensiz bir şekilde arttı. 2010 yılında belirtilen özelleştirme sürecinde görevde olan Maliye Bakanı, İngiltere ve İtalya'daki özelleştirmelerden sonra elektrik kesintileri yüzde 40 azaldığını ve yatırım ihtiyacının da dolayısıyla yüzde 40 azaldığını söyleyerek bu maliyetlerin azalacağını iddia etmişti. Ancak yapılan harcamalar bir artışı değil tam tersine büyük bir kaynak israfını gösteriyor.
|
(Kaynak: TEDAŞ, EPDK Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı 2017 Yılı Elektrik Piyasası Gelişim Raporu)
Bu yatırımlar aynı zamanda EnerjiSa’nın “Elektrik Faturalarında Yer Alan Bedeller Hakkında Bilgilendirme”sine göre tüketicilerin elektrik faturasına da yansımakta, böylece tüketici sayısında paralel bir artış olmadan, her bir tüketicinin ödediği fiyatın bu yatırımlardan doğrudan etkilendiğini rahatlıkla söyleyebiliriz.
Hayatımız firmalara teslim edilmiş durumda
Tüm üretim, sağlık sistemi, modern yaşam ve ulaşım gibi temel ihtiyaçlar elektriğe entegre olduğundan, buna bir bireyin ya da ülkenin erişimini kısıtlamak bir afet oluşturur. Türkiye 31 Mart 2015'te dünyanın en büyük elektrik kesintilerinden biriyle karşı karşıya geldi. Elektriksiz on saatin maliyeti, hastanelerin çalışmaması, iletişimin ortadan kalkması, ülkede üretimin ve yaşamın durmasıyla sonuçlandı.
Elektrik gibi temel bir ihtiyaç özel firmalara verildiğinde, üretim ve dağıtım maliyetlerinin hızla artmasıyla her yurttaşın hayatta kalma “maliyeti” de arttı. Kamu mülkiyeti ve merkezi planlama ile elektrik dağıtımının verimsizliği, tüketiciler için daha düşük maliyetler oluşturarak kolayca çözülebilir. Kamuya ait enerji santrallerinin bugünün özelleştirilmiş santraller ile aynı miktarda üretim yapması için herhangi bir maddi engel bulunmamakta.