Açık tütünde yasallaştırma kimin işine yarayacak?

Türkiye’de ciddi boyutlara ulaşan bir yasadışı tütün ticareti faaliyeti var. Ulusötesi sigara şirketleri ile bu piyasanın güçleri arasında sürtüşme artıyor. AKP'nin çözüm olarak attığı adımlar, piyasaya hakim birkaç sigara tekelinin hakimiyetini artıracak nitelikte.

Meryem Vitni

Türkiye’de ciddi boyutlara ulaşan bir yasadışı tütün ticareti faaliyeti var. Ulusötesi sigara şirketleri ile bu piyasanın güçleri arasında sürtüşme artıyor. Karanlıktaki fil misali bir türlü teşhis edilemeyen bu sorunun anlaşılması için 4733 sayılı Kanun’un dayandığı “ne kadar çok üretim, o kadar iyi ekonomi” anlayışının piyasa dinamikleri ve tüketim üzerindeki etkilerine bakılması ve çözüm olarak sunulan yasallaştırma formülünün olası sonuçlarının irdelenmesi gerekiyor.

Durum saptaması

Türkiye’de tütün ürünü piyasasında, çeşit çeşit ürün kategorileri, her kategoride yüzlerce ürün, farklı fiyat segmentleri ve binlerce satış noktası var. Piyasanın dikkat çekici bir özelliği son yıllarda belirginleşen ikili karakteri. Bir yanda “bandrollü” ürünlerin üretim ve ticaretinin gerçekleştiği yasal/kayıtlı piyasa, diğer yanda “bandrolsüz” ürünlerin yasadışı/kayıtdışı piyasası bir arada varlıklarını sürdürüyor. Üstelik, bu ikili piyasa yapısı gün be gün hacmen ve çeşitlenerek büyüyor.

Bandrollü ürünlerin başını sigara çekiyor. Türkiye’de tütün kullananların tamamına yakını filtreli sigara içiyor. Başka tütün ürünleri nadiren münferit olarak kullanılıyor. Bandrollü sigaralar, ülkenin her köşesinde bulunan, ruhsatlı 194 bin adet bakkal, market, büfe, kuruyemişçi dükkânı ile büyük marketlerde satılıyor. Günümüzde, piyasaya arzı uygun bulunarak ruhsatlandırılmış 199 adet farklı sigara markası ve alt-markası var. 2019’a ait resmi verilere göre, bandrollü sigara satışı tarihi zirve yaparak 119,7 milyar adete ulaştı. Bu rakam yılda 6 milyar paket sigaraya tekabül ediyor. Yani Türkiye’de her gün 16,4 milyon paket bandrollü sigara satılıyor, aynı gün içinde tüketilip kül/atık oluyor. Ayrıca piyasada bandrollü puro, sigarillo, nargile tütünü, pipo tütünü, sarmalık tütün, makaron (boş sigara tüpü), sarmalık sigara kağıdı da bulunuyor, ancak sigaradan farklı olarak, bunların bandrollü satışları göz ardı edilebilecek kadar ufak, zira bu ürünler daha çok bandrolsüz satışa konu oluyor.

Bandrolsüz ürünler de gani gani Türkiye’de. Elektronik sigaralar, ısıtılan tütün ürünleri, bunların aksamları, likitleri internet üzerinden kapıya teslim pazarlanıyor. Saha bilgilerine dayanarak uzmanlar, yaklaşık 25 bin ton/yıl kayıtsız yerli tütün üretiminin yapıldığını belirtiyor. Yurt geneline yayılmış, çeşitli kaynaklara göre sayısı 6 ile 20 bin dolayında değişen satış noktasında, bu tütünlerden üretilmiş bandrolsüz sarmalık tütün ile içi doldurulmuş makaron satışı yapılıyor. Artık neredeyse her mahallede tütüncü adı verilen dükkanlar veya tezgâhlar var. Önceki yıllarda gerçekleşen kayıtlı boş makaron satışları da dikkate alındığında, günümüzde bu piyasanın hacmini yaklaşık 28,5 milyar adet/yıl sigara muadili olarak hesaplamak olası. Yurtdışından kaçak giren sigaraların piyasa payının ise yüzde 5 ile 12 arasında değiştiği iddia ediliyor. En düşük oran alındığında bile, kaçak bandrolsüz sigara hacmini en az 6 milyar adet/yıl olarak kabul etmek gerekiyor.

Bandrolsüz piyasaya ilişkin bu tahminler doğrultusunda, Türkiye’de bandrolsüz sigara ve muadili tüketiminin toplam 35,5 milyar adet/yıl olduğunu iddia etmek olası. Bandrollü sigaralarla birlikte, toplam sigara ve muadilleri piyasası hacmi 154 milyar adet/yıl’ı buluyor. Diğer tütün ürünlerinde ise, bandrolsüz ürünler piyasanın yüzde 99’a varan büyük kısmını oluşturuyor. Örneğin, çeşitli kaynaklara göre 1,5-5 bin ton/yıl olarak tahmin edilen nargile tütünü tüketimi, sadece bandrollü ürünlerin ele alındığı 2019 yılı resmi verilerine göre sadece 154 ton.

Kazananlar ve kaybedenler

Bandrollü piyasanın kazananları, bu ürünleri Türkiye’de üretmek ve pazarlamak üzere ruhsatlandırılmış ulusötesi sigara şirketleri (UÖSŞ) ile bu satışlardan ÖTV ve KDV geliri sağlayan kamu maliyesi. Örneğin, 2019 yılında iç piyasada satılan 119,7 milyar adet sigaradan elde edilen 77,2 milyar TL hasılatın yaklaşık yüzde 85’i vergi geliri, yüzde 15’i şirketlere net ciro olarak yazıldı. Bandrolsüz piyasanın kazananları ise kayıtsız ekonominin neferleri küçük ve orta ölçekli yerli sermaye girişimleri. Bandrolsüz ürün piyasasının varlığı UÖSŞ’lerin oligopol gücünü ve kârını tırpanlamakta birlikte, bunun gençlerin ucuz ürünlerle tütüne başlamasına vesile olması dolaylı şekilde şirketlere fayda sağlıyor.

Her iki piyasanın kaybedeni ise bir bütün olarak toplum; bandrollü ve bandrolsüz unsurlarıyla tütün ürünü ekonomisinin bireyler ve ulusal ekonomi üzerinde çok büyük net zararı söz konusu. Tütünün sağlık zararlarıyla boğuşan, gelirlerinin önemli bir kısmını tütün ürünlerine harcayan tüketiciler ile tütün tarımından geçinmeye çalışan, ancak küresel ölçekteki serbest piyasada düşük fiyatlara mahkûm edilen aile işletmeleri kaybedenlerin başında yer alıyorlar.

Buraya nereden geldik?

1980 öncesinde, tütün tarımı da, tütün ürünü üretimi de devlet tekeli ve denetimi altında gerçekleşmekteydi. 1980’de bandrollü sigara tüketimi 57 milyar adetti ve sadece birkaç marka vardı. Bu tarihten sonra, iktisat politikasında ve kamu idaresinin yapısında yaşanan keskin dönüşüm tütün politikasını da doğrudan etkiledi. 1980’lerde ilk serbestleştirme düzenlemeleriyle kamu tekeli modelinden vazgeçildi, sigara ithalatına izin verildi, TEKEL, bir A.Ş. haline getirilerek piyasa koşullarında faaliyet göstermeye zorlandı.

1990’larda UÖSŞ’lere Türkiye’de faaliyet gösterme ve üretim izni verilmesiyle, anlı şanlı törenlerle şirket girişleri başladı. Bu girişlerle birlikte patlayan reklam ve pazarlama faaliyetleri sonucunda sigara tüketimi dramatik oranlarda artarak, 1999 yılında 114,4 milyar adet ile zirve yaptı. 1980-1999 arasında, sigara tüketiminde, nüfus dinamiklerinin çok ötesinde, yüzde 100,7 oranında rölatif artış gerçekleşti. 1996 yılında yürürlük kazanan ülkenin ilk tütün kontrolü kanununun da etkisiyle, 1999 sonrasında tüketimde iniş trendi baş gösterdi ve 10 yıl boyunca aksamadan devam etti.

2000’li yılların başında IMF baskısıyla, devletin düzenleyici devlet olarak dönüşümü kapsamında düzenleme idarelerinin kurulması ve piyasa düzenleme anlayışının yerleştirilmesi için yürütülen siyasi mücadelenin tütün sektöründe kazanan tarafı UÖSŞ’ler oldu, Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer’in vetosuna rağmen, 4733 sayılı Kanun 2002 yılında yasalaştı. Amaç, tarımda devlet desteklerinin kaldırılarak sözleşmeli tarıma geçilmesi, piyasa düzenlemesi yoluyla oligopol koşulların garantilenmesi ve TEKEL’in özelleştirilmesiydi. Kanun’da tüketiciler de düşünülmüş; neoliberal fantezi sayılacak bir anlayışla, ürün çeşitliliği garantisi ve sağlık uyarıları yoluyla tüketiciye bireysel tercih hakkı tanınmıştı. Bu doğrultuda 2000’li yıllarda UÖSŞ girişleri devam etti, sınırsız boyutlarda ürün çoğalması gerçekleşti, 2008 yılında nihayet TEKEL’in tütün bölümü özelleştirildi. Piyasadaki genişlemeyi gösteren iyi bir örnek, 2011-2019 döneminde, bandrollü piyasa için, her ay ortalama 8,1 adet yeni tütün ürününe piyasaya arz ruhsatı verilmesidir.

Bandrolsüz tütün ürünü piyasasında dinamikler

Bandrolsüz tütün ürünü piyasası yeni bir olgu değil; tarihi 1980 öncesine uzanıyor. Ancak yakın zamana kadar ağırlıklı olarak yurtdışından gelen kaçak sigaralardan oluşan piyasa, yukarıda değinildiği üzere artık nitelik ve hacim değiştirmiş bulunuyor. Hem bandrollü hem de bandrolsüz piyasaların aktörleri, açıkta satılan tütünler ve dolgulu makaronlar söz konusu olduğunda, sözbirliği yaparak hemen yüksek vergi ve fiyatlara işaret ediyorlar. Ancak, dünya örneklerinde, fiyat ve yasadışı tütün piyasası hacmi arasında aslında negatif ilişki olması, mevcut niteliğiyle bandrolsüz piyasanın ortaya çıkışı ve yurt genelinde örgütlenmesinde, fiyat dışında başka dinamiklerin de rol oynadığını düşündürüyor.

Etkenler şu şekilde ayrıştırılabilir: Öncelikle altı çizilmesi gereken husus, TEKEL’in 2008’de özelleştirilmesinin bir dönüm noktası olması. Özelleştirme sayesinde, UÖSŞ’ler tam piyasa hakimiyeti kazanmış olmakla birlikte, devletin gözetim ve denetiminin yok edilmesi bugünkü bandrolsüz ürün piyasasının doğmasına zemin hazırladı.

İkinci etken, 4733 sayılı Kanun’un kendisidir. Bu Kanun, piyasaya giriş engelleri, fiyatlama serbestisi, dış ticaret serbestisi ve son derece müsamahakâr ürün düzenlemesi sayesinde UÖSŞ’leri ihya etti, ancak tütün üreticisi bir ülke olarak Türkiye’ye gitgide dar geldi, süper kârlı pastandan pay kapma peşinde olan yerli girişimlerin ortaya çıkmasına, piyasa düzenlemesi modelini zorlamasına neden oldu.

Üçüncü etken, Türkiye ekonomisinde kayıtdışı piyasanın genel hacmi, bu piyasada mevcut yapılar ve ağların varlığı ile devletin kayıtdışı ekonomiye yönelik politikaları. Binlerce ton tütünün ülkenin dört bir yanına düzenli olarak gönderimi ile binlerce satış noktasında perakende satışının örgütlenmesi, bu yapılar ve ağlar ile göz yumma politikaları olmadan olası değil.

En son olarak, tütün köylülerinin geçim koşullarını iyileştirecek, alternatif ürün desteği sağlayacak planlama politikalarının eksikliği kritik bir etken olarak sayılabilir. 2003’te 319 bin olan tütün çiftçisi sayısı günümüzde yaklaşık 56-60 bine düştü. Kalan aileler, özellikle Ege bölgesinde, kendi toprakları üzerinde taşeronlaştılar; ancak kentte çalışan aile bireylerinin desteği ve ücretsiz yaşlı, kadın ve çocuk işçiliği ile tütün tarımını sürdürüyorlar. Önlerinde, ya tütünden vazgeçerek kente göçmek, ya yoksulluk sınırı altında sözleşmeli ücretleri kabul etmek, ya da kayıtsız üretime yönelmek dışında seçenek bulunmuyor.

AKP’nin yasallaştırma hamlesi ve olası sonucu

Gelinen noktada 4733 sayılı Kanun’un içten patladığı söylenebilir. Toplam tütün ürünü piyasasının yaklaşık dörtte biri bandrolsüz ürünlerden oluşuyor. 4733 sayılı Kanun ile, tüketiciler bolca seçeneğe, tütünün sağlık zararları hakkında bilgiye kavuşturuldu, bandrollü piyasada oligopol koşullar oluşturuldu, ancak hedeflenen piyasa düzeni bir türlü kurulamadı. 2017 yılında bu durum, tarafları AKP, UÖSŞ’ler ve bandrolsüz piyasanın aktörleri olan bir düzenleme krizine yol açtı. Adıyaman ve İstanbul’da kriz sokağa yansıdı, gösteriler ve çatışmalar yaşandı. AKP, baskılarla hazırladığı yasa değişikliği teklifini, yine baskılarla değiştirmek zorunda kaldı.

O zamandan bugüne yapılan düzenlemeler, uygulamalar ve açıklamalar, AKP’nin müzakere, ödül ve taviz yoluyla iki tarafı kontrol altında tutma politikası izlediğini gösteriyor. Bunun için iki karşıt politika eşanlı yürütülüyor. Bunlardan ilki, popülist bir politika olarak göz yumma. Kayıtsız ekonominin gelir-istihdam etkisi ve yerli ufak ve orta ölçekli sermaye grupları ile ilişkiler göz önünde bulundurularak ve oy kaygısıyla, bandrolsüz tütün ürünü piyasasında uzunca bir dönemdir göz yumma politikası güdülüyor. İkinci politika, kayıtdışı ile mücadele politikası. Mücadele politikasında iki itici güç ön plana çıkıyor. İlki, yasallaştırma yoluyla vergi geliri elde etme beklentisi. İkincisi ise, hapis cezası dahil ağır cezalar uygulanmasını ve kolluk güçleri ile ön alınmasını talep eden UÖSŞ’lerin baskısı. Mücadele politikasının, yurtdışından giren kaçak sigaranın önlenmesinde bir derece etkili olurken, yerli üretilen tütüne dayalı bandrolsüz piyasanın önüne geçilmesinde bugüne kadar tamamen etkisiz kaldığı söylenebilir.

Şimdi tartışılan konu bandrolsüz sarmalık tütün piyasasının yasallaştırılması. Yasallaştırmanın bir ön adımı olarak sarmalık kıyılmış tütün için ÖTV bedeli büyük oranda düşürüldü, bandrollü piyasa cazip hale getirildi. Bunu, yasallaştırma amaçlı başka düzenlemelerin izlemesi bekleniyor. Ancak, 4733 sayılı Kanun dahilinde palyatif yöntemlerle AKP’nin bandrolsüz ürün piyasasına çözüm getirebilmesi olanaklı değil. Türkiye’ye oligopol garantisi ile gelen UÖSŞ’lerin başka oyuncuya tahammülleri yok ve kâr paylaşımına asla yaklaşmak istemiyorlar. Bu açıdan, mevcut göz yumma ve sözde mücadele politikaları UÖSŞ’ler açısından sürdürülebilir değil, muhakkak değişmesi gerekiyor. AKP’li politikacıların UÖSŞ’lere diş biliyor görüntüsü vermelerine rağmen, yasallaştırma, yine bu şirketlerin iktisadi ve siyasi güçleri doğrultusunda arzu ettikleri piyasa hakimiyetini kazanmaları, diğer oyuncuları bertaraf etmeleri ile sonuçlanmaya mahkum. Bu bir sır olmadığına göre, çözüm diye sunulan yeni düzenlemelerin UÖSŞ’lerin piyasa hakimiyetini tahkim amaçlı yapıldığını iddia etmek yanlış olmayacaktır.

Tüketimi azaltmak için ne yapmalı?

Halk sağlığı açısından, asıl mesele ise tütün tüketimini etkili biçimde azaltmak. Bu açıdan bakıldığında, Türkiye, neoliberal kapitalizm koşullarında talebi kısmaya yönelik tütün kontrolü uygulamalarının etkisiz kaldığını gösteren çarpıcı bir örnek teşkil ediyor. Tütün ve tütün ürünlerinin üretim ve ticareti 4733 sayılı Kanun’a tabi olduğu sürece, tüketim vergileri artsa da, sağlık uyarıları yapılsa da, kapalı kamusal alanda tütün tüketimi engellense de, bu gibi önlemler büyük ölçüde etkisiz kalabiliyor. Nitekim, Türkiye’de tütün politikaları sonucu kışkırtılan tüketimin önü alınamıyor. 2010’dan 2019’a kadar geçen 9 yıl içinde bandrollü sigara tüketimi yüzde 28,3 oranında arttı. Bir başka deyişle, sırf bandrollü piyasada, söz konusu dönemde her yıl ortalama 3 milyar adet daha fazla sigara tüketildi.

Mevcut paradigmanın yerini alacak etkili bir tütün kontrolü paradigmasına gereksinim olduğu çok açık. Bunun için, öncelikle tüketimi kışkırtan politikaların terk edilmesi, yani endüstriye verilen teşviklerin kesilmesi, yabancı sermayeye sağlanan yatırım serbestisine ve milli muameleye son verilmesi ve 4733 sayılı Kanun’un fesih edilmesi gerekli. Tüketimi gerçekten hızla aşağı çekmek için, halk sağlığına, planlamaya ve devlet denetimine dayalı bir tütün politikasını ve kamu idaresini savunmak, bunların koşullarını aramaktan başka çare yok.

İkili piyasa yapısının sürdürülmesi de, bandrolsüz piyasanın yasallaştırılması da, özünde tütün tüketimini azaltan hiçbir unsur içermiyor; aksine, tütün ürünü arzını artırıcı, tüketimi teşvik edici modeller olarak karşımızda duruyorlar. UÖSŞ sözcüleri sıklıkla, merdiven altında üretilen, açıkta satışı yapılan, herhangi bir standarda tabi olmayan bandrolsüz ürünlerin hijyen açısından güvenirliğini sorguluyor. Bandrolsüz ürün ticareti yapanlar da ürünlerinin katkısız olduğunu iddia ederek, sağlığa daha az zararlı olduğu imasında buluyor. İşin doğrusu ise şöyle: bunların her ikisinin de içinde ne olduğunu bunların üreticileri dışında kimse bilmiyor. Türkiye’de, kanuni yükümlülük olmasına rağmen bağımsız inceleme laboratuvarı da, ürün düzenlemesine ışık tutacak bağımsız bilim kurulları kurulmadı, kurulmak istenmedi. Ticari sır perdesi sımsıkı kapalı. Diğer yandan, tütün ürünü tüketiminin her çeşidi öldürücüdür ve tütün ürünlerinin içinde yanmış ve yanmamış formda toksik, bağımlılık artırıcı, cazibe artırıcı katkı maddeler bulunmaktadır. Tercih, Marlboro, makaron arasında değil, halk sağlığını önceleyen bir toplum düzenden yana olmalıdır.